A forma pela qual o estado constrange positivamente os particulares a compartilhar a execução de políticas e projetos públicos é denominado “a grosso modo” benefício fiscal.
O ente governamental premia o particular, seja ele pessoa física ou jurídica, com benesses de ordem tributária, cujas benesses compreendem incentivos e isenções, mediante a adoção de alguns requisitos e pressupostos necessários a permitir a fruição do benefício concedido.
É a efetiva desoneração dos gravames tributários que legitima tal constrangimento ao particular, de maneira a tornar-se subjacente aos propósitos estatais.
Os benefícios fiscais são instrumentos importantes para balizar o desenvolvimento de uma forma geral, atraindo particulares, especialmente as empresas, ou ainda, fomentar o crescimento empresarial gerando empregos e aumentando a renda.
Tem-se notícia de que sua concessão contribui para a erradicação da pobreza e redução das desigualdades sociais, permitindo a população de baixa renda a isenção do pagamento de alguns tributos em grau mais elevado, por exemplo, a isenção tributária dos produtos da cesta básica.
O manejo desta ferramenta pelo gestor público se reveste claramente de interesse público e objetivos econômicos e sociais.
Não são necessariamente tributos financeiros decorrentes do poder de tributar do estado, cuja finalidade é arrecadar contribuições pecuniárias impostas para os cofres públicos, mas atos ordinatórios decorrentes do poder de regular como o tributo comportar-se-á no contexto da extrafiscalidade da instituição de regime jurídico diferenciado (MELO, 2008. p. 240).
Havendo adesão do contribuinte aos pacotes de benefícios tutelados pelo direito premial, o beneficiário será agraciado com vantagens fiscais que o estimularão a participar do planejamento estatal.
Os benefícios são revestidos de peculiar característica, porquanto não são afetos à rigidez normativa, inferindo-se de plano na discricionariedade do ordenador de despesas que outorga, regula e operacionaliza tal instituto (HARADA, 2014).
Oportuno salientar a lição de Álvaro de Melo Filho que esclarece, “O Direito não mais significa um preceito estático de manutenção do status quo, mas a mola propulsora do bem-estar social (Op. Cit. MELO FILHO, 1976. p. 206).
Assim, por meio dos incentivos fiscais, que é o mais poderoso instrumento do direito premial, o estado contemporâneo abdica da parte de sua renda em benefício do setor privado, objetivando estimular e orientar os investimentos e alocação de recursos necessários ao desenvolvimento.
Os incentivos e os benefícios fiscais, possuem algumas características elementares importantes para o embasamento da matéria que per si destacam-se no contexto da desoneração tributária.
Amiúde, considera ser o instituto das isenções uma forma projetável de impedir o nascimento do fato gerador, porquanto, o objeto, o serviço à ser alcançado, se isento, não será tributado, o que haverá, factivelmente, é a hipótese de incidência sem, no entanto, proporcionar condição legal para tributar o fato natimorto para o fisco.
Exemplificando, um determinado serviço que goze de isentabilidade fiscal de ISSQN, devidamente concedido através de lei complementar, em que pese a existência da hipótese de incidência, ou seja, o próprio tipo de serviço, este, não será tributado em razão do benefício fiscal a que faz jus, com efeito, o fato gerador inexistirá tendo em vista o caráter de isenção do tributo.
Os benefícios que algumas vezes são concedidos pelos municípios brasileiros alcançam certa diversidade natural, principalmente no que tangem a carga tributária impositiva, como as fiscais, que encerram a isenção para instalação de novas empresas por determinado período, redução da base de cálculo ou alíquota para micro e pequenas empresas e serviços especiais, prazos e adiamento dos pagamentos (MELO, 2008).
Também considerar-se-á os benefícios de ordem financeira, os estímulos para infraestrutura e alguns outros estímulos como a simplificação dos processos de abertura e licitação para pequenas empresas.
Os financiamentos e recomposição de capital são exemplos interessantes de benefícios de ordem financeira que o ordenador de despesas poderá conceder quase discricionariamente, pois terá que atentar para os aspectos previstos na legislação se tal benesse implicarem renúncia de receita pública (HARADA, 2014).
Assim, é indubitável e incontroverso o fato de que os municípios são autônomos para conceder aos particulares certos incentivos e benefícios de ordem fiscal que impliquem em desenvolvimento da economia local e consequente bem-estar para o munícipe.
No entanto, alguns óbices se apresentam aos atos de gestão no sentido de manter óbvio equilíbrio e harmonia nas contas públicas, visando a excelência na Administração da coisa Pública.
Entendemos que pode o município conceder benefícios e isenções aos particulares, tendo em vista o princípio constitucional da autonomia municipal, entretanto, ressalte-se que o particular para gozar de tais benesses deve contrapartir de alguma forma ao município, adotando medidas que impactem diretamente no bem-estar social no âmbito da territorialidade.
Ou seja, deve implementar adequadamente, por exemplo, medidas mitigadoras da degradação do meio ambiente local, geração de postos de trabalho e renda, ações de incentivo ao esporte amador e ao paradesporto, ações de incentivo à educação como a instituição, em conjunto com o poder público, de escolas profissionalizantes dos programas menor aprendiz e outros semelhantes, o fomento a inclusão social e tecnológica das pessoas portadoras de necessidades especiais, dentre outras ações.
Essas ações visam complementar as metas e objetivos da Administração Pública no que tange a sua missão constitucional. A efetiva aplicação de medidas complementares visando a colaboração com o Poder Público, per si, promoverá o consequente equilíbrio de arrecadação fiscal, que por ventura venha o município a renunciar com a concessão, ou outorga de benefícios fiscais como a Isenção de ISSQN.
Conquanto a concessão de benefícios fiscais tornam-se instrumentos de absoluta relevância, de caráter excepcional, mas que tutelam os interesses públicos no âmbito da extrafiscalidade, estes acabam por ser hierarquicamente superiores à tributação impeditiva.
Os Incentivos fiscais, cujo aspecto também se reveste da extrafiscalidade, consiste na redução do “quantum debeatur” naturalmente tributário, ou até a supressão de sua exigibilidade.
Com efeito, a liberalidade fiscal que atenda genericamente ao interesse público pode ser denominada de benefício fiscal. De outro lado, o incentivo corresponde ao benefício específico que visa através de sua concessão, interesses situados no campo econômico e social, como geração de emprego e renda, estimulando a atividade econômica por uma via e recebendo contrapartida social em outra.
Geraldo Ataliba e José Artur Lima Gonçalves explica que inúmeras são as maneiras pela qual se apresentam os chamados incentivos fiscais, seja no âmbito das imunidades, seja no âmbito dos privilégios fiscais, como isenções, redução das alíquotas, suspensão de impostos, bonificações, créditos especiais, entre outros (in: Crédito-prêmio de IPI – Direito Adquiridos – Recebimento em dinheiro, Revista de Direito Tributário. vol. 55. p. 167).
Contudo não se afasta a ideia de que seu supremo objetivo é estimular pela via atrativa, o particular para a integração aos objetivos prioritários do estado.
Portanto, é necessário esclarecer que qualquer ato do ordenador de despesas, revestido pela autoridade que emana no cargo de gestor público que ocupa, deve estar indubitavelmente acompanhado de fundamentações que lhe justifiquem a concessão de benefícios, incentivos ou isenções de natureza fiscal.
Nessa seara, o ordenamento jurídico tratou da delimitação necessária das concessões de benefícios fiscais, desde o nível constitucional até o nível infraconstitucional, com a finalidade precípua de evitar a chamada “guerra fiscal” ou a “bitributação orçamentária” entre os entes federados existentes.
Nesse sentido há muito já se consolidou a concepção doutrinária de que existe real distinção entre os tributos de caráter financeiro e aqueles de caráter ordinatório, haja vista sua essencialidade estar vinculada a um regime jurídico diferenciado (NOGUEIRA, 1965. p. 46-128).
Por óbvio a fruição e gozo dos referidos benefícios fiscais não poderiam estar adstritos ao regime jurídico natural de tributação, porquanto, na relação tipicamente tributária o credor é o estado e no gozo dos incentivos e benefícios o credor é o contribuinte.
Nesse diapasão trata-se de peculiar característica do direito premial em consonância ao regime financeiro, haja vista o dispêndio estatal em face de seu beneficiário, o contribuinte.
Dessa forma, as recompensas neste contexto são outorgadas à margem da rigidez normativa, pelo que é facultado no princípio da discricionariedade do poder público.
Assim, a mera concessão de benefícios, incetivos e isenções fiscais, em nada ofende os princípios da Administração Pública, notadamente o princípio da legalidade, posto que dele decorre a elasticidade que se quer conferir a possibilidade de oferta das referidas concessões, haja vista que estas são necessárias ao fomento das prioridades públicas com a participação ativa do contribuinte. Sendo exatamente a forma de isenção que impede o nascimento do fato gerador e, portanto, que disciplina a respectiva regra de incidência, a qual segue seu rito pelo ordenamento ordinário. Isto é, exclui do contexto tributário antes mesmo de nascer a obrigação.